Tre steg som avgjorde Ålands framtid – Del 2

Var det Finland som gav Åland självstyrelsen, eller var det Nationernas Förbund som avgjorde frågan? För att förstå svaret måste vi gå tillbaka till 1920 och undersöka hur beslutsprocessen faktiskt fungerade.

I den första delen gick jag igenom bakgrunden till Ålands självstyrelse och varför det är missvisande att ge en enda aktör hela äran för den lösning som växte fram.

Nu ska vi titta närmare på själva beslutsprocessen.

Det är nämligen viktigt att förstå att Nationernas Förbund inte fattade sitt beslut efter en enda juridisk utredning. Ålandsfrågan behandlades i flera steg, där olika kommissioner fick olika uppdrag.

Och det kanske mest intressanta är att kommissionerna inte kom fram till samma slutsatser om Finlands statsbildning.

Steg 1: Hade Nationernas Förbund rätt att behandla Ålandsfrågan?

Sommaren 1920 stod Finland och Sverige på motsatta sidor i Ålandsfrågan.

Den åländska återföreningsrörelsen ville att Åland skulle förenas med Sverige. Finland betraktade däremot Åland som en del av sitt territorium och ansåg att frågan hörde till landets interna angelägenheter.

Det var här den första avgörande juridiska frågan uppstod.

Hade Nationernas Förbund överhuvudtaget rätt att behandla Ålandsfrågan, eller var det en fråga som endast Finland kunde avgöra?

Den 12 juli 1920 beslutade Nationernas Förbunds råd, med både Finlands och Sveriges samtycke, att tillsätta en internationell juristkommission.

Kommissionen bestod av tre framstående jurister:

• Ferdinand Larnaude från Frankrike.

• Adriaan Struycken från Nederländerna.

• Max Huber från Schweiz.

Deras uppdrag var i huvudsak att besvara två frågor.

Den första gällde om Ålandsfrågan enligt internationell rätt uteslutande tillhörde Finlands interna behörighet.

Den andra gällde de internationella förpliktelserna beträffande Ålands demilitarisering.

Det är viktigt att betona vad juristkommissionen inte hade i uppdrag att göra.

Den skulle inte slutligt avgöra om Åland skulle tillhöra Finland eller Sverige.

Den skulle inte besluta om en folkomröstning.

Och den skulle inte utforma den slutliga självstyrelselösningen.

Juristkommissionens uppdrag var att avgöra de juridiska förutsättningarna för att Nationernas Förbund skulle kunna behandla konflikten.

Juristkommissionens överraskande slutsats

I september 1920 presenterade juristkommissionen sitt utlåtande.

Kommissionen konstaterade att Ålandsfrågan inte uteslutande kunde betraktas som en intern finländsk angelägenhet.

Nationernas Förbund hade därför behörighet att behandla frågan och lämna rekommendationer.

Det var en betydelsefull slutsats.

Om juristkommissionen hade kommit fram till motsatsen skulle Nationernas Förbunds möjligheter att ingripa i själva tvisten ha varit starkt begränsade.

Men varför ansåg juristerna att frågan hade en internationell karaktär?

Svaret hittar vi bland annat i deras syn på Finlands självständighet.

Var Finland en färdigbildad stat i december 1917?

Finland hade förklarat sig självständigt den 6 december 1917.

Den sovjetryska regeringen beslutade att erkänna självständigheten den 31 december, och erkännandet bekräftades den 4 januari 1918.

Sverige och Frankrike erkände också Finland den 4 januari.

Men mindre än en månad senare bröt det finländska inbördeskriget ut.

Juristkommissionen lade stor betydelse vid denna utveckling.

Den ansåg att det var svårt att fastställa exakt när Finland hade blivit en definitivt etablerad suverän stat i juridisk mening.

Kommissionen framhöll att regeringen under inbördeskriget hade förlorat kontrollen över delar av landet och att utländska militära styrkor deltog i striderna.

Först efter inbördeskrigets slut i maj 1918 ansåg kommissionen att förutsättningarna började finnas för att återställa en stabil samhällsordning.

Det var ett resonemang med långtgående konsekvenser.

Om Finlands statsbildning fortfarande befann sig i ett övergångsskede när Ålandsfrågan aktualiserades, kunde det enligt kommissionen inte utan vidare antas att frågan om Ålands territoriella tillhörighet redan var slutligt avgjord.

Men detta innebar inte att juristerna slog fast att Åland tillhörde Sverige.

Inte heller innebar det att de fastställde att Finland saknade suveränitet över Åland.

Deras slutsats var mer begränsad: frågan hade en sådan internationell och rättslig karaktär att Nationernas Förbund var behörigt att behandla den.

Den skillnaden är avgörande för att förstå vad som faktiskt hände.

Steg 2: Rapportörskommissionen skulle undersöka hur konflikten kunde lösas

Efter juristkommissionens utlåtande beslutade Nationernas Förbund i september 1920 att gå vidare med Ålandsfrågan.

En ny kommission tillsattes, denna gång med uppdraget att undersöka själva konflikten och föreslå en lösning.

Rapportörskommissionen bestod av tre personer:

• Baron Eugène Beyens från Belgien 🇧🇪 – tidigare belgisk utrikesminister och diplomat.

• Félix Calonder från Schweiz 🇨🇭 – tidigare förbundspresident i Schweiz.

• Abram I. Elkus från USA 🇺🇸 – jurist och tidigare amerikansk ambassadör i Osmanska riket.

Kommissionens uppgift skilde sig väsentligt från juristkommissionens.

Medan juristkommissionen hade undersökt om Nationernas Förbund hade juridisk behörighet att behandla Ålandsfrågan, skulle rapportörerna nu undersöka själva konflikten och föreslå hur den kunde lösas.

Rapportörerna granskade de historiska, juridiska, politiska, geografiska och strategiska förhållandena.

De besökte Finland, Sverige och Åland för att bilda sig en egen uppfattning och höra de berörda parternas argument.

Den 16 april 1921 presenterade de sin rapport för Nationernas Förbund.

Och här uppstod en principiellt mycket intressant skillnad jämfört med juristkommissionens tidigare resonemang.

Rapportörskommissionen ifrågasatte uttryckligen juristkommissionens bedömning av när Finland hade blivit en självständig och suverän stat.

Det skulle få stor betydelse för deras slutsats om Ålands territoriella tillhörighet.

Rapportörerna ifrågasatte juristkommissionens syn på Finlands självständighet

Juristkommissionen hade lagt vikt vid att Finland inte framstod som en definitivt etablerad suverän stat förrän efter inbördeskriget i maj 1918.

Rapportörerna gjorde en annan bedömning.

De framhöll att den lagliga finländska regeringen hade fortsatt att existera under inbördeskriget, även när den inte kontrollerade hela territoriet.

De ansåg inte heller att tysk militär hjälp hade försvagat Finlands rätt till suveränitet.

För att illustrera sitt resonemang använde rapportörerna ett historiskt exempel.

USA självständighet 1776.

USA förklarade sig självständigt den 4 juli 1776.

Kriget mot Storbritannien fortsatte därefter i flera år.

Först 1783 erkände Storbritannien den amerikanska självständigheten genom fredsavtalet.

USA fick dessutom omfattande militärt stöd från Frankrike.

Ändå räknas USA självständighet från 1776 och inte från 1783.

Rapportörerna använde detta exempel för att förklara varför de ansåg att Finlands självständighet skulle räknas från självständighetsförklaringen, inte från inbördeskrigets slut.

Jämförelsen var särskilt intressant eftersom Finland, till skillnad från USA, hade fått sin självständighet erkänd av sitt tidigare moderland innan inbördeskriget började.

Rapportörerna menade också att Finland hade övertagit sitt territorium som en helhet och att Åland hade ingått i denna territoriella enhet sedan 1809.

Deras slutsats blev därför att Finlands suveränitet omfattade Åland.

Det betydde dock inte att ålänningarnas önskemål saknade betydelse.

Tvärtom ansåg rapportörerna att särskilda garantier behövdes för att skydda ålänningarnas svenska språk, kultur och lokala institutioner.

Steg 3: Nationernas Förbund fattar det politiska beslutet

Den 24 juni 1921 fattade Nationernas Förbunds råd sitt avgörande beslut.

Åland skulle förbli under finländsk suveränitet.

Men Finland skulle samtidigt garantera ålänningarna ett förstärkt skydd för deras svenska språk, kultur och lokala självstyrelse.

De närmare garantierna fastställdes genom en överenskommelse mellan Finland och Sverige, som godkändes av Nationernas Förbund den 27 juni 1921.

Detta är en central skillnad mellan den självstyrelselag som Finland hade antagit redan 1920 och den internationellt förankrade lösning som växte fram 1921.

Finland hade lagstiftat om självstyrelsen, men Nationernas Förbunds beslut gjorde de särskilda garantierna till en del av den internationella konfliktlösningen.

Det var alltså inte ett enkelt beslut där en enda aktör ensam skapade Ålands självstyrelse.

Det var en process där den finländska lagstiftningen, ålänningarnas krav, Sveriges agerande och Nationernas Förbunds internationella medling tillsammans påverkade slutresultatet.

Två kommissioner – två olika juridiska bedömningar

Det kanske mest intressanta med hela processen är skillnaden mellan kommissionernas resonemang.

Juristkommissionen 1920 betonade osäkerheten kring Finlands statsbildning under revolutionen och inbördeskriget.

Rapportörskommissionen 1921 betonade i stället statens kontinuitet från självständighetsförklaringen och att territoriell suveränitet inte automatiskt upphör när en regering tillfälligt förlorar kontrollen över delar av landet.

Det är två olika sätt att betrakta samma historiska händelser.

Men skillnaden får inte överdrivas.

Juristkommissionen avgjorde inte slutligt vem som hade suveräniteten över Åland. Rapportörskommissionen rekommenderade däremot en konkret lösning som Nationernas Förbund i huvudsak följde.

Nationernas Förbund upphävde alltså inte juristkommissionens tidigare utlåtande.

Däremot byggde den slutliga lösningen på en annan bedömning av Finlands territoriella kontinuitet.

Vem gav då egentligen Åland självstyrelse?

Svaret beror delvis på vad vi menar med att ge självstyrelse.

Finland antog självstyrelselagen 1920.

Men den slutliga lösningen av Ålandsfrågan tillkom genom Nationernas Förbunds internationella beslutsprocess 1921, där Finlands suveränitet erkändes i kombination med särskilda garantier för Åland.

Det innebär att vi måste skilja mellan tre saker:

1. Vem som stiftade självstyrelselagen.

2. Vem som avgjorde den internationella konflikten om Ålands tillhörighet.

3. Vem som bidrog till att självstyrelsens särskilda garantier kom på plats.

Det är först när vi skiljer dessa frågor åt som vi kan förstå hur självstyrelsen faktiskt kom till.

Och därmed återstår en juridiskt mycket intressant fråga.

Hade juristkommissionen verkligen fog för att ifrågasätta om Finland var en definitivt etablerad suverän stat före maj 1918, trots att Finland redan hade förklarat sig självständigt och fått internationellt erkännande?

I nästa del ska vi granska det resonemanget närmare – och se varför rapportörskommissionen 1921 kom till en annan slutsats.